В помощь предпринимателям: Освобождение от проверок

Создание «мягкого предпринимательского климата» для малого и среднего бизнеса – миф или реальность

В мае исполнится четыре года с тех пор, как вступил в силу федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ФЗ-294). Журнал «КБ» решил проверить, все ли надежды, которые бизнес связывал с этим законом, оправдались.

Операция «раскошмаривания»

Принятие закона в конце 2008 года стало долгожданным ответом властей на многочисленные административные репрессии по отношению к бизнесу. Наделив предпринимательское сообщество правовым инструментом, позволяющим отстаивать свою позицию перед самими проверяющими и судом, закон стал также поводом для появления «проверочных» регламентов у различных ведомств, в некоторой степени связав им руки. К примеру, если раньше контролирующие и надзирающие органы могли неограниченное количество времени заниматься «полюбившимся» им предприятием, то три года назад появилось такое понятие, как сроки проверки (сейчас не более 20 рабочих дней и 50 часов в год — для малого предприятия). Принятый несколько позже ФЗ № 239 закрепил изменения в Кодексе об административных правонарушениях, которые ввели принцип ответственности проверяющих за конкретные нарушения правил при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Роль независимого арбитра при оценке законности отдельных оснований для назначения внеплановых выездных проверок получила Генеральная прокуратура.

Именно почти четыре года назад впервые в юридическом обиходе было терминологически разъяснено, что такое проверки и какие они бывают. Выяснилось, что бывают они документарные и выездные, а также плановые и внеплановые. С 2009‑го плановые проверки не могут происходить чаще, чем раз в три года. А внеплановый контроль (надзор) хозяйствующих субъектов разрешено проводить лишь в установленных законом случаях, причём чаще всего с санкции прокуратуры.

Общий тренд к снижению количества проверок виден чётко. Но заметна также и борьба административной машины за то, чтобы вернуть себе часть полномочий, которые у неё забрали.

Впрочем, со временем отдельные государственные органы исполнительной власти получили назад часть своих урезанных прав — в отношении проведения внеплановых проверок, осуществляемых без предупреждения проверяемого лица. Этому способствовал ФЗ-242 («О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18.07.2011 г.). «То есть отчасти отдельным контрольным органам (таможенный контроль, пожнадзор и пр.) вернули право самостоятельного законотворчества в своей области в рамках соответствия Конституции РФ, — уточняет Андрей Новиков, партнер компании «Эрнст энд Янг». — Для ФМС расширен перечень случаев проведения внеплановых проверок, а инспекция труда обладает правом проводить проверку без предварительного согласования с прокуратурой.

Как бы то ни было, внеплановая проверка сегодня может быть инициирована любым третьим лицом. А за препятствие должностному лицу в осуществлении им своей деятельности с прошлого года на предприятие налагается штраф в размере 100 тысяч рублей.

И все-таки: стало ли легче? По ощущениям многих представителей бизнеса, да. Владимир Садовин, генеральный директор сети супермаркетов «Азбука вкуса», в целом доволен ситуацией: «Колоссальная разница — между тем, что мы видим сейчас, и тем, что было 5–6 лет назад, когда проверяющие органы чувствовали себя бесконтрольными, а числу придирок с их стороны не было предела. По опыту нашей компании мы видим, что в последние несколько лет внеплановые проверки так или иначе проходят «по делу», для этого всегда есть повод: например, сгоревший ресторан «Хромая лошадь», запрет Онищенко закупать импортные овощи и т. д.».

Между тем, в докладе Мин­эко­ном­развития, дающем оценку эффективности ФЗ № 294, эксперты отмечают также многочисленные нарушения со стороны органов государственной власти, которым не всегда удаётся выдерживать сроки и воздерживаться от дублирования проверок. Открытым также остаётся вопрос, как проверять крупные компании, имеющие большую сеть филиалов, разбросанных по стране: вести для них общий «учёт проверок» — или отдельный для каждого филиала? Большое количество разбирательств в арбитражных судах проходит именно в этой связи.

В качестве примера можно привести ситуацию с почтовой компанией City Express. Она имеет большую сеть представительств в России и постоянно взаимодействует с Роскомнадзором и его территориальными управлениями. «Чаще всего проверяется соблюдение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, — рассказывает Ольга Княжинская, руководитель юридического отдела City Express. — Это делается ежеквартально практически в каждом из наших региональных подразделений — согласно установленным методикам по организации и проведению мероприятий по контролю в области почтовой связи. И это только одно из мероприятий, которое вправе инициировать надзорный орган. Учитывая всё это, в нашем случае говорить о снижении количества проверок вообще не приходится».

С чем точно не смогли совладать законодательные инициативы последних лет и административные регламенты — так это с различными чиновничьими схемами, которые так или иначе позволяют контролирующим и надзирающим лицам «монетизировать» результаты своей проверочной активности. Схемы эти включают различные аккредитованные предприятия, отвечающие за консалтинг и аудит. Формально предприятия — «внешние», но по факту либо аффилированы с кем-то из высокопоставленных чиновников, либо «подкармливают» их.

- По нашим данным, большая часть инспекторов пожарного надзора имеет от 10 до 50 процентов дохода компаний, сотрудничество с которыми они настоятельно рекомендуют предпринимателям, — утверждает Илья Хандриков, глава движения «За честный рынок». — В 2009 году я чуть не лишился бизнеса (производственное предприятие «Формика»), поскольку отказывался воспользоваться дорогостоящими услугами компании, которую мне настоятельно «советовал» инспектор.

Решение суда оказалось также не в пользу моего предприятия. Но, указав на массу нарушений, допущенных судьей в этом решении, в итоге удалось добиться правды. Бизнес, впрочем, я впоследствии всё равно потерял, но это уже была другая история.

Смягчение нравов?

По наблюдениям вице-президента ОПОРЫ РОССИИ Владислава Корочкина, несмотря на общий вектор снижения количества проверок и приведение «отношений по их поводу» в цивилизованный вид, этот процесс сопровождается напряженной борьбой и постоянными попытками административной машины вернуть себе то, что у неё забрали.

— Эта борьба будет продолжаться, но общий тренд к улучшению условий для бизнеса все-таки прослеживается, — полагает Корочкин. — Если новое правительство сможет побороть собственные службы и заставит их выполнить «без дураков» принятую прежним правительством программу совершенствования управления в различных сферах, процесс снижения административного пресса и непроизводственных издержек для бизнеса ускорится. Ведь необходимость срочного повышения конкурентоспособности отечественных компаний очевидна. Хотя в некоторых областях возможен и откат назад.

У ФЗ-294 обнаруживается любопытное следствие: проверки в целом стали качественнее, проверяющие — более компетентными. Срабатывает принцип «редко, но метко»? Есть и другие причины. «Нельзя не заметить ротации: чиновники активно перетекают в бизнес, и наоборот, — говорит Евгений Гук, старший юрист юридической практики PwC Legal CIS. — Это заметно повышает профессионализм и компетенции обеих сторон. В результате все набирают опыт. И в компаниях прививается правовая культура, и в надзорных органах заметно лучше ориентируются в реальных процессах бизнеса».

По наблюдениям Антона Матю­шенко, адвоката МКА «Кня­зев и партнёры», соответствующие компетенции активно развиваются даже у представителей полиции: «Иногда приходишь в «кабинет» по делам клиента и видишь на стене сложные схемы, которые забыли снять перед твоим приходом. В этих схемах зафиксированы отношения компании и генерального директора с контрагентами и другие подробности, которые свидетельствуют о довольно детальной и внимательной работе».

Методы проверяющих стали заметно более тонкими: всевозможные «крайности» постепенно выходят из моды. Как объясняет Антон Матюшенко, ещё пару лет назад, чтобы инициировать обследование офиса компании, одному сотруднику департамента экономической безопасности было достаточно написать рапорт коллеге, сидящему напротив, о готовящемся экономическом преступлении. Сейчас такого почти нет. «И даже изъятые во время обыска компьютеры в итоге возвращаются», — утверждает адвокат.

Появились также некоторые признаки здоровых партнёрских отношений. К примеру, руководители Главного управления МЧС России по городу Москве весной прошлого года презентовали предпринимательской общественности справочник «Пожарная безопасность. Что нужно знать предпринимателю, чтобы пройти проверку», где подробно расписали права и обязанности предпринимателей. Помимо этого, в справочнике перечислены прямые телефоны начальников всех управлений по столичным округам, к которым можно обратиться в случае претензий предпринимателя к инспекторам.

Кто куда

С точки зрения проверочной активности, наиболее заметны ведомства «универсальные» (а не курирующие отдельные отрасли). Так, в 2010 году рекорд­сменом по количеству проверок стало МЧС России (626 тыс.), за ним следовали Роспотребнадзор (404 тыс.), ФНС (360 тыс.), Ростехнадзор (216 тыс.) и МВД (211 тыс.). Кстати, любопытный факт: статистика, собранная Минэкономразвития, свидетельствует о том, что наиболее результативными оказываются именно плановые проверки: они приводят к выявлению нарушений в 74 процентах случаев, в то время как внеплановые — лишь в половине.

Внеплановая активность контролирующих органов также неоднородна и во многом зависит от позиции местных территориальных управлений. Так, по мнению Владислава Корочкина, у предпринимателей несколько поубавилось проблем с Роспотребнадзором в Московской области: в последнее время там практически не проводится внеплановых проверок. В компаниях с широкой филиальной сетью тоже часто отмечают, что от региона к региону сильно разнится не только активность проверяющих, но и уровень их компетентности. «Иногда бросается в глаза отсутствие единой позиции и единого подхода у разных территориальных управлений одного и того же надзорного органа, — говорит Ольга Княжинская из City Express. — В результате мы получаем из регионов противоречащие друг другу решения проверяющих».

МВД замыкает пятерку ведомств, которые оказались наиболее заметными с точки зрения числа проверок. Однако сейчас, после реорганизации и смены вывески в МВД, эксперты ожидают, что полицейские войдут в более активный проверочный режим.

Со стороны каких ведомств в ближайшие годы следует ожидать усиления проверочной активности? Эксперты полагают, что в более активный рабочий режим войдёт Министерство внутренних дел, которое до сих пор по числу проверок скромно замыкает Топ-5. Как констатирует Андрей Новиков из «Эрнст энд Янг», в течение прошлого года полиция была занята сменой названия и интенсивными реорганизационными процессами, отнимавшими немало времени у сотрудников. К началу 2012 года основные организационные мероприятия завершились, и теперь полицейские с явно большим вниманием будут относиться к своим основным обязанностям. При этом не следует забывать, что полномочия правоохранительных органов в последнее время расширились. «Сейчас, — говорит Андрей Новиков, — гражданина или должностное лицо можно вызвать в полицию не только в связи с расследуемыми уголовными или административными делами, но и просто по заявлению или сообщению о возможном преступлении».

При этом, по наблюдениям экспертов, процесс общения полицейских с «подопечными» отнюдь не стал более гуманным.

— В моей практике ещё ни разу не случалось такого, чтобы полицейские действовали строго по закону, начиная с порога, — рассказывает Антон Матюшенко («Князев и партнёры»). — Так, первое появление полицейских по закону должно (если нет постановления о производстве обыска) сопровождаться исключительно обследованием. А именно — визуальным осмотром, во время которого заглядывать в запертые шкафы и ящики столов или включать компьютеры сотрудников компании запрещено. И тем более нельзя обыскивать людей: только в случае, если человек на это согласится сам. Однако на практике мы, как правило, видим полноценный обыск.

По словам адвоката, выезжая к клиентам, которых навестила полиция, он всегда застаёт классическую картину: все сотрудники сидят в одной комнате, без паспортов, пользоваться телефонами запрещено. «Каждый раз приходится терпеливо объяснять полиции, что так делать нельзя», — иронизирует адвокат.

В оказании психологического давления полицейские — большие мастера. В отличие, скажем, от своих американских коллег, российские стражи порядка не только не зачитывают человеку его прав, но даже предпочитают делать вид, что сами их начисто позабыли, — и действуют соответственно. Поэтому адвокаты рекомендуют всем в обязательном порядке выучить содержание статьи 51 Конституции РФ, согласно которой никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (то есть на практике — отвечать на соответствующие вопросы).

Антон Матюшенко приводит сценарий возможного контакта: «Служители правопорядка любят с ходу напомнить о существовании статьи 308 УК РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний. Однако — забывают сказать, что в соответствии с примечанием к этой же статье лицо не подлежит уголовной ответственности за отказ от дачи показаний против себя самого, своего супруга или своих близких родственников».

Наиболее распространённый повод, приводящий полицейских в офис, — подозрение в совершении налоговых преступлений и сделки компании с предполагаемыми фирмами-однодневками. И если налоги всегда были очень «живой» темой для государства, то с однодневками власти начинают целенаправленно (а не декларативно) бороться в этом году. В конце 2011 года был принят ФЗ-419, который установил уголовную ответственность за незаконное образование, создание и реорганизацию юридических лиц через подставных лиц.

При этом контролировать исполнение закона надлежит в том числе банкам.

«С начала 2012 года перед открытием расчётного счёта банки обязаны проверять совпадение юридического и фактического адресов компании-клиента», — говорит Андрей Новиков. В случае несовпадения банк имеет право не открывать счёт. В случае смены руководителя компании служба безопасности банка обязана проверить нового директора на предмет того, не является ли он «массовым директором», не было ли у него каких-либо нарушений законодательства или дисквалификации по профессиональным основаниям. После открытия счёта банки продолжат внимательно следить за финансовыми операциями клиентов. Отдельная инструкция ЦБ предписывает также проверять соответствие сумм поступивших и исходящих платежей за однородные товары (работы, услуги), то есть поступившая выручка с учётом торговой наценки должна соответствовать произведённым расходам.

Стоит упомянуть, что и сами банки в ближайшие два года не останутся без пристального внимания со стороны государства. Основной упор в своих проверках ЦБ будет делать на оценку рисков банков, систем управления ими, а также на выявление сомнительных операций.

Трудовые будни

Особняком в ряду проверяющих органов стоят инспекции по труду, отмечают эксперты Мин­экономразвития. Дело в том, что Россия ратифицировала Конвенцию Международной организации труда № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле, согласно которой инспекторы имеют право в любое время суток без предупреждения и беспрепятственно проходить на предприятия. Причём, арбитражная практика свидетельствует о том, что судьи в вынесении решения склонны апеллировать именно к МОТ.

Пока предпринимателей в некотором смысле «спасают» загруженность и банальная нехватка кадров у инспекций. По словам советника юридической фирмы «Бейкер и Макензи» Евгения Рейзмана, трудовые инспекторы зачастую задерживают проведение внеплановых проверок из‑за перегрузки и вынуждены как-то договариваться с подателями жалоб об их «переоформлении». «Впрочем, вряд ли такому положению дел стоит радоваться, — говорит он. — Инспекторы вынуждены вести одновременно большое количество дел, поэтому качество проверок объективно не сможет расти».

Снижения числа проверок по линии трудовой инспекции — увы! — не предвидится.

— Можно даже прогнозировать его увеличение, — говорит Рейзман. — Особенно в случае ожидаемого нового витка экономической рецессии, который будет сопровождаться увольнениями. Для «сокращенного» будет не так важно, правильно ли было оформлено увольнение. Многие из таких работников обратятся в инспекцию. А значит, учитывая рост обращений сотрудников в ГИТ, количество внеплановых проверок увеличится: инспекторы, получив жалобу, обязаны её проверить.

Между тем, по мнению Андрея Слепова, старшего юриста «Пе­пе­ляев Групп», в последние годы у бизнеса также наблюдаются слабые, но все-таки признаки начала партнёрских отношений с ГИТ: это ведомство обзавелось списком добросовестных работодателей, в который компания может быть включена при соблюдении определённых требований. Статус «добросовестной» даёт ей освобождение от плановых проверок на длительное время. «Правда, пока этот список ничтожно мал: за два года в него вошло не более 15 московских организаций, — подсчитывает Андрей Слепов. — И состоит он в основном из ГУПов и нескольких компаний с иностранным участием. Причина, видимо, в используемых для отбора критериях, которые, кроме прочего, предполагают работу с профсоюзами, что пока не является приоритетом для многих российских предприятий».

По словам Слепова, помимо стабильно актуальных вопросов, связанных с оплатой труда, в этом году трудовые инспекции, скорее всего, будут интересоваться, провела ли компания аттестацию своих рабочих мест с помощью независимых аккредитованных организаций. Ведь в прошлом году был введён новый порядок аттестации. «Таким образом, — предупреждает Андрей Слепов, — мы получаем ещё один повод для внеплановой проверки — в случае жалобы работника, уверенного в том, что он недополучил какие-то льготы, в то время как условия его труда являются более вредными, чем кажется работодателю».

Евгений Рейзман видит ещё одну неприятную тенденцию, которая прослеживается в течение последних лет и обещает сохраняться. «Трудовая инспекция все более активно занимается разрешением индивидуальных трудовых споров, вопросами о восстановлении сотрудника на работе — то есть вторгается в ту сферу, которая раньше на практике была прерогативой судов. Этому способствует не совсем удачное определение индивидуального трудового спора в ТК РФ. К сожалению, в условиях, когда инспекторы перегружены, а их решения основаны исключительно на документах, риск принятия инспектором ошибочного решения заметно вырастает. В то же время правила гражданского процесса дают обеим сторонам трудового спора гораздо больше возможностей отстоять свою правоту».

Молчание ягнят

Так или иначе, российские компании продолжают иметь дело с уравнением, в котором большое количество неизвестных. Ясно одно: к проверкам предпринимателям по-прежнему нужно тщательно готовиться и быть настороже. По крайней мере, не забывать «вбивать» название своей компании в поисковую систему сайта Генеральной прокуратуры, чтобы случайно не прозевать даже плановую проверку. Что же касается внеплановых приходов контролёров, эксперты советуют заранее готовить свой персонал к любым неожиданностям. «Наши клиенты, — рассказывает Евгений Гук, — вместе с юристами даже пишут регламенты для всех сотрудников, где подробно расписано, какие действия нужно предпринимать (а какие — нет), если в офисе появятся представители контролирующих органов».

Как ни крути — до мягкого предпринимательского климата нам ещё очень далеко.

Наталья УЛЬЯНОВА